行业动态

来源：《中国石油和化工产业观察》杂志

欧盟委员会于北京时间7月14日晚正式提出气候、能源、土地利用、交通和税收等一揽子政策提案，以确保2030年欧盟温室气体排放量比1990年水平至少减少55%。欧盟认为实现2030年减排目标对于实现2050年气候中和、落实欧盟《绿色新政》至关重要。为此，欧盟要求采取系列改革措施以加速未来10年的碳减排，包括实施碳边境调节机制。

根据欧盟碳边境调节机制提案，碳边境调节机制将涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥5个领域。2023至2025年作为试点阶段，所涵盖领域的产品仅需履行排放报告义务，欧盟在此期间不征收任何费用。从2026年开始，欧盟将逐年减少10%的生产企业免费配额直至2035年完全取消免费配额，同期要求产品进口者根据产品生成过程中产生的碳排放支付碳费用并逐年提高费率。该提案发布后，欧盟议会将与成员国进行磋商，若达成一致，欧盟将对碳边境调节机制进行立法。

毫无疑问，碳边境调节机制是欧盟碳市场改革的重要组成部分。欧盟拟通过对内减少碳市场免费配额、对外采用碳边境调节机制来提高碳市场的有效性，实现2030年减排55%的目标。目前，欧盟碳市场仅针对本土产品。为平衡本土产品与未支付碳价进口产品之间的价格竞争力，避免碳泄漏，欧盟将向高碳和外贸较多的行业发放一定碳市场免费配额（配额以内的碳排放不需要自碳市场购买）。但为进一步提高碳价机制的有效性，欧盟计划逐步取消免费配额的发放，同时拟通过实施碳边境调节机制确保进口产品与本土产品承担相同的碳排放成本，避免由于免费配额减少引起碳泄漏。

欧盟碳边境调节机制将对已实施碳定价和碳市场的国家设置相应的抵扣政策。对于中国而言，现有碳市场仅包括电力部门，缺乏高碳行业产品（例如钢铁、水泥、化工）的碳定价机制。这可能导致中国出口至欧盟的上述产品无法享受抵扣政策。

面对这一情况，中国有两个选择。一是利用欧盟讨论和逐步完善碳边境调节机制的准备期间，尽快建立和完善全领域的碳市场和碳定价机制，与欧盟碳边境调节机制相向而行；二是完全拒绝碳边境调节机制，但可能导致与欧盟在经贸和气候合作中产生战略冲突。

另外，欧盟碳边境调节机制目前覆盖范围为欧盟碳市场中电力、钢铁、水泥、铝和化肥5类原材料产品生产过程中的直接碳排放，暂不纳入上述5类原材料的复合终端产品（如汽车、机械零件、铝制品等）和其它产品的排放。就中国而言，目前影响最大的是出口至欧盟的钢铁、铝、化肥，其它如太阳能光伏板等产品暂时不会受到影响。

从中欧贸易角度来看，碳边境调节机制涉及的产品贸易额占比很小，整体影响较为有限，但是对于局部高碳钢铁的出口竞争力会产生较大影响。按照2019年中国对欧盟出口总额（约3600亿欧元）估算，受碳边境调节机制影响的产品最多30亿欧元，占比不足1/100。假设欧盟碳边境调节机制全部生效，以2019年为例，中国出口欧盟的钢铁产品将被征收约2.65亿欧元碳边境调节税（基于2035欧盟完全取消免费配额、每吨二氧化碳征收60欧元情景）。初步分析显示，欧盟完全取消免费配额将造成钢铁成本增加21%，而碳边境调节机制会导致中国向欧盟出口钢铁的成本增加约25%。

中国出口欧盟市场的铝受到影响也较低。据估算，欧盟完全取消免费配额将造成铝成本增加7.6%，而碳边境调节机制会导致中国向欧盟出口铝的成本增加约9%。2019年欧盟从中国进口铝约15亿欧元，该情景下将被征收约1.2亿欧元的碳边境调节税。

尽管欧盟碳边境调节机制主要是涉及2035年前的实施计划，但在此期间碳边境调节机制是否会扩大行业和产品覆盖范围、是否包含产品生产过程中用电产生的间接排放，目前都不明朗。欧盟议会和成员国内部磋商达成一致的进程最终如何，有待观察。

该机制的演变尺度在5～10年甚至更长时间，中国出口结构、产业碳排放在未来5至10年间也将面临动态转变，因而对碳边境调节机制的影响评估框架将是动态发展且将涉及贸易竞争力影响、实现气候国际影响、环境影响、技术进步影响和地缘政治影响。

总体而言，碳边境调节机制短期内对中欧贸易整体影响有限，可以给予适当关注。长远而言，中国应通过加快发展国内低碳技术与产品、建立完善的碳定价碳市场机制等措施为应对碳边境调节机制做好积极的应对准备。

现阶段，欧盟各成员国对碳边境调节机制的具体实施规则仍存在一些分歧，如免费配额的退出时间、是否考虑间接排放、进口国家的气候政策如何进行量化、欧盟出口产品是否进行退税等，欧盟可能需要更长时间就这些问题达成一致。而在欧盟碳边境调节机制正式实施之前的这段时期，将是中国建立和完善国内碳市场碳定价政策的重要机会窗口。

从目前的形势看，不排除美国也设置碳边境调节税的可能性。美国气候特使克里近期曾表示，美国总统拜登已要求其办公室对其可行性进行分析。